Isabel Castillo Ramos*
Una de las características del proceso de urbanización es el crecimiento de las grandes ciudades o megaciudades, llamadas así por su gran número de habitantes. Gustavo Garza (2000:313) afirma que “la globalización económica dominante al concluir el segundo milenio está espacialmente estructurada en una jerarquía urbana mundial, en cuya cúspide se encuentran tres ciudades: Nueva York, Tokio y Londres”. Por su parte, el fenómeno de metropolización responde a las relaciones entre una ciudad central y su influencia en localidades de la región contigua. La zona metropolitana surge cuando una ciudad rebasa su límite territorial y político administrativo, para conformar un área urbana ubicada en dos o más municipios en los cuales no se ubica la ciudad central (Sobrino, 2003).
Según Héctor Suárez y Ma. Eugenia Negrete (1986), el término zona metropolitana se utilizó y desarrolló en Estados Unidos a partir de los años veinte del siglo XIX y se referenciaba a una ciudad ‘grande’ cuyos límites rebasan los de la unidad político–administrativa que originalmente la contenía.
Por su parte, Gustavo Garza (2000) apunta que la base física de una ciudad es el tejido urbano formado por todo tipo de construcciones, infraestructura y equipamientos que se extiende desde su centro en todas direcciones en forma más o menos continua, lo cual se conoce como área urbana y adquiere el carácter metropolitano cuando el área urbana de la ciudad se extiende desde el municipio donde se funda hacia uno o varios municipios exteriores. Y cuando se juntan o traslapan dos o más zonas metropolitanas se conforma una megalópolis.
Las zonas o áreas metropolitanas son las unidades territoriales donde se concentran las principales actividades económicas, políticas, sociales y culturales, y su grado de complejidad aumenta con los procesos de desarrollo económico. Así, las zonas metropolitanas desempeñan un papel importante y plantean un gran desafío porque son ciudades conformadas por ciudades, es decir, lo sucedido en una tiene repercusiones en las otras. Además, no se puede separar la ciudad metropolitana de su región de influencia. Por ello, son espacios territoriales de convivencia más importantes y que requieren de formas innovadoras o por lo menos especiales de gestión o gobierno porque los problemas metropolitanos adquieren dimensiones particulares (Moreno, 2006:6)
De aquí que la gestión de las metrópolis depende de la coordinación entre diferentes órdenes de gobierno, la sociedad civil organizada y de las adecuaciones al marco normativo a nivel federal y estatal. El problema del fenómeno metropolitano empieza desde el momento en que no es reconocido en la Constitución, ya que en su lugar se usa el término conurbación; por lo que se puede afirmar que no existe un reconocimiento institucional de la metropolización del país. No existe un gobierno metropolitano sino una gran fragmentación de instancias estatales y municipales de planeación y gestión de problemas que no conocen límites administrativos (Moreno, 2006).
México tiene un total de 59 zonas metropolitanas (Inegi, Conapo, Sedesol, 2012), concentran el 57 por ciento de la población nacional. La cuarta zona metropolitana más grande a nivel nacional es la Zona Metropolitana Puebla–Tlaxcala (ZMPT), integrada por 38 municipios en la cual habitaban 2.77 millones de personas, según datos de 2010; mientras que en 2014 el Consejo Nacional de Población (Conapo) reporta que su población llegó a 2.92 millones de habitantes y que el crecimiento constante de población y la expansión de la ocupación del territorio será cada vez mayor. También reconoce que casi 80 por ciento de la población mexicana vive en una ciudad, cuyas interrelaciones son dinámicas y diversas, al interior y con el entorno, en función de los recursos disponibles y de la inversión que se concreta en estos espacios de oportunidad.
Si bien el artículo 115 constitucional ampara la autonomía de cada municipio y ello provoca que cada uno sea el gestor de sus recursos, situación que hace compleja la toma de acuerdos entre los municipios que se encuentran conurbados por la existencia de muchas condiciones que los confrontan, como puede ser el partido político en turno, los intereses particulares, los antecedentes históricos–culturales y los recursos económicos.
La ZMPT tiene un antecedente de planeación y delimitación espacial oficial en la declaratoria de Zona Conurbada Puebla–Tlaxcala, durante los gobiernos de Melquíades Morales para Puebla y Alfonso Sánchez Anaya para Tlaxcala, ambos de 1999 a 2005.
La metropolización como fenómeno urbano y por su naturaleza misma traspasa los límites político–administrativos municipales e interestatales, como el caso que nos ocupa de la ZMPT. Los problemas rebasan las competencias entre los tres órdenes de gobierno, federal, estatal y municipal, demandando la concurrencia de éstos en la atención de los mismos. La ausencia del reconocimiento jurídico–constitucional de las zonas metropolitanas, aunado a la falta de un diseño institucional en México para atender los problemas derivados del proceso de metropolización de manera cooperativa e integral, sin que se recurra a una reforma en la Constitución que invada las competencias o, en su caso, afecte la autonomía de los gobiernos locales, ha dado como resultado que los esfuerzos institucionales, ya sean a través de reformas constitucionales, programas y/o subsidios gubernamentales, sean limitados, parciales e insuficientes, como afirma Kinto (2010).
Flores (2015) señala que para la planeación, administración y gestión de la Zona Metropolitana Puebla–Tlaxcala, mediante acuerdo entre los gobiernos de los estados, se crea el Consejo para el Desarrollo Metropolitano de la Zona Metropolitana Puebla–Tlaxcala, constituido por las siguientes dependencias: Por el gobierno del estado de Puebla: a) Secretaría General de Gobierno, b) Secretaría de Finanzas, c) Secretaría de Infraestructura, d) Secretaría de Sustentabilidad Ambiental y Ordenamiento Territorial. Por el gobierno del estado de Tlaxcala: a) Secretaría de Gobierno, b) Secretaría de Finanzas, c) Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda. Por el gobierno federal: a) Secretaría de Desarrollo Social, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio.
Sus atribuciones emanan de las reglas de operación del Fondo Metropolitano, entre las cuales destacan las siguientes
Elaborar la cartera de planes, estudios, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento que tengan impacto metropolitano, económico, social, así como de sustentabilidad o cuidado ambiental, que reúnan los requisitos establecidos en las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano
Presentar ante el Consejo para el Desarrollo Metropolitano de la Zona Metropolitana Puebla–Tlaxcala la cartera de planes, estudios, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento para que, en caso de estimarlos viables, se postulen al Subcomité Técnico de Evaluación de Proyectos del Fideicomiso denominado Fondo Metropolitano Puebla–Tlaxcala para su correspondiente evaluación y análisis.
Por su parte, la legislación en materia metropolitana se ve reflejada por convenios de coordinación y colaboración entre estados, con exclusión de los municipios, lo que indica deslinde de responsabilidades jurídico–administrativas por los mismos. Por lo que considero necesarias reformas legislativas federales para fortalecer la figura y personalidad jurídica de las zonas metropolitanas, con participación representativa de los municipios metropolitanos dentro de las reformas al artículo 115 constitucional. Me considero partícipe por el diseño de nuevos mecanismos de coordinación metropolitana que permitirían una figura eficiente y eficaz para coordinar, administrar, planificar y supervisar el proceso del desarrollo. De esta forma, los estados y municipios adecuarían sus leyes al control y administración del proceso.
Las modificaciones permitirían agilizar el acceso a los recursos del Fondo Metropolitano. Las reglas de operación para el manejo de la cartera de proyectos se basarían en un manual de operación para su pronta gestión. Existiría un fondo previo para realizar los proyectos que sustenten la obtención de recursos de manera programada y planeada, a través de una cartera de proyectos con una estructura y horizontes de atención a la ZMPT.
*Doctora en Ciencias Económicas, por la Universidad de Camaguey, Cuba. Investigadora del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias sobre Desarrollo Regional, de la Universidad Autónoma de Tlaxcala (UAT). Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores SNI nivel I.
"La importancia de la gestión para el desarrollo de la Zona Metropolitana Puebla–Tlaxcala"
Isabel Castillo Ramos
Artículo publicado en:
La Jornada de Oriente 23-09-2016